略论“指定居所监视居住”强制措施的变异和被滥用

一、问题的提出。

近几年来，有多位同行告诉笔者，在他们所经办的刑事案件中，常有普通刑事犯罪的嫌疑人被指定居所监视居住，按家属的说法是“被关在外地”，但却不在看守所。“嫌疑人有固定住处却被指定居所监视居住？”这与我所理解的刑事诉讼法规定不相符。经过一番检索对比，我发现问题的源头在公安部的部门规章和最高人民检察院的司法解释。

二、对“固定住处”的限制解释，导致“指定居所监视居住”强制措施的变异。

《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十四条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关对符合逮捕条件，有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以监视居住：（一）患有严重疾病、生活不能自理的；（二）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；（三）系生活不能自理的人的唯一扶养人；（四）因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，采取监视居住措施更为适宜的；（五）羁押期限届满，案件尚未办结，需要采取监视居住措施的。对符合取保候审条件，但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保证人，也不交纳保证金的，可以监视居住。监视居住由公安机关执行”。第七十五条第一款规定：“监视居住应当在犯罪嫌疑人、被告人的住处执行；无固定住处的，可以在指定的居所执行。对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，经上一级公安机关批准，也可以在指定的居所执行。但是，不得在羁押场所、专门的办案场所执行。”根据文意解释和通常理解，除涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪可以在指定居所监视居住外，对于符合刑事诉讼法第七十四条情形被决定监视居住的犯罪嫌疑人、被告人，有固定住处的，在其住处执行，无固定住处的，可以在指定的居所执行。简言之，根据刑事诉讼法第七十四条、第七十五条第一款的规定，当有固定住处的普通刑事犯罪嫌疑人被采取“监视居住”强制措施时，嫌疑人是被限制“在自己家里”，可以跟家人在一起，享有一定程度的自由。

《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百一十二条第一款规定，“固定住处，是指被监视居住人在办案机关所在的市、县内生活的合法住处；指定的居所，是指公安机关根据案件情况，在办案机关所在的市、县内为被监视居住人指定的生活居所。”《人民检察院刑事诉讼规则》第一百一十六条第二款规定，“固定住处是指犯罪嫌疑人在办案机关所在的市、县内工作、生活的合法居所。”根据这两个规定， 适用“监视居住”的物质条件不在于嫌疑人有没有“固定住处”，而在于“在办案机关所在的市、县内有没有合法住处（居所）”。很明显，相对于刑事诉讼法第七十五条，公安部规章和最高人民检察院司法解释对“固定住处”的定义均属于限制解释。司法实务中大量存在的情形是：因办案机关指定管辖、异地办案等原因，被决定监视居住的犯罪嫌疑人、被告人，即便其本来有“固定住处”，但由于在办案机关所在地的市、县没有工作、生活的合法住处（居所），而被“指定居所监视居住”。举例说明，嫌疑人赵某在北京市朝阳区有自住房产，赵某因涉嫌伪造公文印章罪被立案侦查，案件由北京市公安局指定海淀分局办理，海淀分局决定对赵某监视居住，因赵某在海淀区没有合法住处，遂被在办案机关指定的居所执行监视居住。

由上可知，由于公安部、最高人民检察院对“固定住处”的限制解释，那些“固定住处”不在办案机关所在的市、县的犯罪嫌疑人，如果被采取“监视居住”强制措施，将在办案机关指定的居所执行，即被“指定居所监视居住”。简言之，按照刑事诉讼法应在“犯罪嫌疑人、被告人的住处执行的监视居住”，因为公安部、最高人民检察院的规定，而变异为“指定居所监视居住”。

三、“指定居所监视居住”强制措施的被滥用及其危害。

相对于刑事诉讼法的规定，公安部、最高人民检察院对“固定住处”的限制解释，大大扩充了“指定居所监视居住”的适用范围。据笔者所知，公安机关配合监察委办理的一些案件，被公安机关指定居所监视居住的犯罪嫌疑人就在监察委设立的留置场所执行。这一做法还同时违反刑事诉讼法第七十五条关于指定居所监视居住“不得在羁押场所、专门的办案场所执行”的规定。

相比在犯罪嫌疑人的住处执行的监视居住，“指定居所监视居住”对犯罪嫌疑人人身自由的限制更多，对其精神的压力大得多，对其生活、工作的影响也大得多。就限制人身自由的程度而言，“指定居所监视居住”跟“羁押”相仿。根据刑事诉讼法第七十九条的规定，监视居住的最长期限为六个月。不同于适用“逮捕”强制措施时要经独立的审查批准程序，“指定居所监视居住”的决定系由办案单位自行作出；不同于因执行“逮捕”而被关押后可以依法启动“羁押必要性审查”，在“指定居所监视居住”措施持续过程中，没有“羁押必要性审查”制度可以缓和和救济。

综上，由于公安部、最高人民检察院对“固定住处”的限制解释，客观上造成了“指定居所监视居住”强制措施的不当扩张和滥用，导致实务中大量出现了另一种形式的、事实上的“审前羁押”，这不符合我国宪法和刑事诉讼法确立的尊重和保障人权的基本原则，且有违《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十五条规定的立法本意。

四、未竟的努力：推动合法性审查。

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十二条第二款规定，“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关专门委员会进行审查、提出意见”。国务院《规章制定程序条例》第三十五条第一款规定，“国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究并提出处理意见，按照规定程序处理”。

2022年6、7月份，笔者分别向全国人大法工委备案审查室和司法部邮寄审查建议，后又就此专门致信时任最高人民检察院张军检察长。2022年11月，司法部某女士来电口头答复称：公安部关于“固定住处”的规定与上位法不冲突。2023年3月，全国人大法工委备案审查室张女士来电回复：针对本人的审查建议，备案审查室与最高检、全国人大法工委刑法室沟通，最高检称全国检察系统近年来适用“指定居所监视居住”数量极少，只有几十件。我则坚持，从维护国家法律统一、保障人权角度，文件有问题就应修改。在此前后，我多次短信联系备案审查室领导和同志。

期待更多人重视、关注“指定居所监视居住”强制措施的依法、准确适用问题。相信在各方努力之下，中国法治一定会不断进步！